【公園保衛戰2-2】水泥化竟比周邊更熱！都市林專法能否守住城市綠蔭降溫力？

當一塊土地已透過都市計畫劃設為公園，政府仍能藉由多目標使用制度，將停車場、活動中心乃至其他建築帶進綠地，問題或許不只在於單一工程是否違法，而在於現行法律究竟給了公園多少保障。面對類似爭議一再重演，其他國家如何限制公園開發？中央正在研擬的都市林專法，又能否為台灣公園劃出新的保護界線？

科學實測打破迷思　不是叫「公園」就能降溫

當極端高溫逐漸成為城市日常，公園原本應是都市熱島中的降溫空間，但有了公園，就一定能讓城市變得涼爽嗎？

早在2007年，張綺如等學者在國際期刊《Landscape and Urban Planning》發表〈台北市都市公園局部冷島強度之初步研究〉，實際測量台北市61座公園，發現雖然整體而言，公園氣溫平均低於周邊都市環境，但約五分之一的公園，竟然比周邊更加炎熱。尤其夏季中午，當公園人工鋪面覆蓋率達五成以上，又缺乏樹木與灌木遮蔭時，平均氣溫反而可能高於周邊地區。

近20年後，2025年發表於國際期刊《Scientific Reports》的研究〈優化都市公園降溫效果，須兼顧形態設計與景觀結構〉（Optimizing urban park cooling effects requires balancing morphological design and landscape structure），分析中國福州50座都市公園，發現42座具有降溫效應，另外8座則未呈現降溫效果。研究指出，公園面積大，不代表一定比較涼爽；內部的植被、水體、不透水鋪面，以及景觀破碎化程度，都會影響公園的降溫表現。其中，不透水鋪面比例與降溫強度呈現非線性關係。研究認為，即使原本人工鋪面比例不高，也不能因此放寬增加鋪面的限制，否則仍可能削弱降溫效果。

兩項研究採用的測量方法不同，無法直接比較降溫幅度，卻共同指出「決定一座公園能否替城市降溫的，不只是土地面積，更是公園內部究竟保留了多少自然環境。」



補植幼苗難補數十年樹冠　不能只拿綠化率交差

在氣候變遷加劇、高溫風險升高的今天，這也讓公園開發出現新的政策問題：當政府允許其他公共設施進入公園，是否也應把因此可能流失的降溫功能，視為必須評估的環境成本？

台灣樹人會秘書長潘翰疆認為，都市樹木對於氣候調適的價值，不能只從植栽數量判斷。成熟大樹形成的樹冠、根系與周邊生態系統，具有長時間累積的遮蔭、降溫及棲地功能，並非新植幼樹能立即取代。

對於部分公共工程強調完工後將補植樹木，潘翰疆關切的是，即使補植數量達標，工程造成的成熟樹冠損失仍可能持續多年。若地下開挖也改變土壤條件，原有大型喬木的生長環境更未必能完整恢復。因此，都市林的保護不應只檢視公園剩餘多少綠地面積，而應進一步掌握樹冠覆蓋、實際遮蔭範圍，以及自然土壤與植被的連續性。



借鏡國際法定防線　「迴避損害」優先

許多國家都將公園的開發及管理，列為重要的城市氣候政策。

當政府需要興建停車場、派出所或活動中心，公園幾乎總在候選名單上，但公園真的就是政府可以自由調度的公共土地嗎？

同樣是政府持有的土地，在美國紐約，想把公園長期改作其他用途，必須跨過高得多的法律門檻。依紐約州的公共信託原則，公園土地原則上應維持公園用途，若要長期轉作非公園使用，通常須取得州議會明確授權，部分案件還涉及替代土地或補償安排。

紐約制度的精神是，公園土地即使屬於政府，也不代表行政機關能自行決定改作他用；當公共建設與公園保存發生衝突，必須交由更高層級的公共決策拍板。

在亞洲，日本《都市公園法》第4條嚴格確立了建蔽防線，原則上將公園設施的建築面積基準限縮在公園總面積的「2%」，再由地方自治條例規範細節；相較之下，台灣現行多目標使用辦法對地面建物的容許上限可達12%至15%。

雖然台日法規在面積計算方式與例外類別上各有不同，但日本嚴控水泥設施進駐的防禦性思維，與台灣不斷放寬容許項目的作法形成鮮烈對比。

韓國《都市公園及綠地等相關法律》則是對非公園設施的占用設有嚴密的特許門檻，並要求相關政府單位不能只以公共建設有需求作為理由，還必須說明為何占用公園具有不可避免性。

潘翰疆主張，台灣的公共工程應建立原地保留優先的原則，不能將移植、移除與補植視為同等的處理選項。

德國《聯邦自然保護法》第15條就要求，開發行為必須優先避免可以避免的自然及景觀損害，對於無法避免的影響，才依法採取補償或替代措施。

新加坡則透過《公園與樹木法》及國家公園局開發審查制度，要求符合條件的樹木在砍伐前取得許可，開發案也必須提出既有樹木資料，讓樹木保護在工程規劃階段就受到檢視。



跳脫水泥思維　「都市野化」怎麼做

長期以來，台灣多數都會公園多以單一的人類遊憩為導向，充斥著大片剪修整齊的草皮、連鎖磚步道與遊樂設施。環境法律人協會常務理事張譽尹律師指出，近年國際間逐漸倡導「都市野化」（Urban Rewilding），強調在水泥叢林中為生物保留適度的原生自然：

「都市野化不僅是給市民更多綠覆空間，更是要在高度人工化的都市裡，為鳥類、昆蟲與小型動物保留能繁衍生息的庇護所。一座鋪滿水泥步道與人工草皮的公園，並無法形成有生命力的生態鏈；適度容許自然演替、保留自然土壤與多樣林相，才能在都市中維持脆弱的生物多樣性。」

但張譽尹也坦言，都市野化走向治理實務時，必然會伴隨人與動物的邊界摩擦——例如落葉無人清掃的投訴、鳥糞與鳴叫聲、乃至蛇類昆蟲出沒帶來的安全疑慮。未來的法制必須建立細緻的分區管理思維：釐清哪些核心綠地應以生態棲地為優先、哪些區域可容許較高強度的人類活動，並搭配充分的社會溝通，而非僅停留在空洞的綠覆率指標。



綠黨政策部主任王振庭則「強調既有存量盤點的急迫性」。他指出，面對少子化與人口結構轉變，政府最該做的是盤點閒置空間、低度利用的公共設施進行複合再利用，「增加公共服務，絕不能直接等同於在公園蓋新大樓。」

專法推三大改革 遮蔭率納審查、終結「自己審」

面對都市樹木保護制度分散、工程與綠地保護經常發生衝突，中央正在參考國際制度，研擬都市林相關專法，預計今年（2026）底提出。

環境部氣候變遷署副署長張根穆接受《太報》訪問時指出，現行制度的一大問題，在於各機關推動公共工程時，樹木經常被視為附屬設施，沒有在工程規劃階段受到足夠重視。

「你也知道說各個單位都自己審，然後呢，它在工程的時候永遠把樹木擺成是附屬設施。」為了改變這種情況，張根穆透露，中央希望將都市林的概念直接納入都市計畫及開發案審議，其中一項重要指標，就是遮蔭率。

「我們希望能夠把都市林的概念納進去當作一個指標，比如說那些遮蔭率，能夠當作它在審議的時候，一個必須要放進去的指標來考量。」這是未來都市林專法與現行公園多目標使用規範可能出現的重要差異。



中央研議的第二項制度，是針對一定規模以上、涉及都市林的公共工程，增加都市林審議程序。張根穆表示：「不管你是什麼道路工程、什麼工程，你就要送到我們這審議會，針對都市林的部分做審議。」

依其初步構想，地方政府辦理的工程由地方層級審議，中央機關推動的工程則由中央層級審議，內容可能包括樹種、遮蔭及相關工程設計。未來審議機制也希望納入都市計畫、樹木等領域專家及民間團體，讓樹木保護不再完全仰賴工程主管機關自行判斷。

張根穆也提到，新法希望處理開發過程中的樹木移除問題，研議納入「迴避、減輕、現地補植、異地補植」等方式，以及相關補償機制。

第三項改革則是建立長期養護制度。張根穆表示，中央希望要求地方政府每年提出公共植栽養護計畫，讓樹木管理不只著重栽植階段，也涵蓋後續維護及經費需求。這意味著，都市林政策不能只追求增加植樹數量，還必須重視樹木是否能長期健康生長，以及成熟樹冠能否持續發揮遮蔭功能。



面對極端氣候　守住成熟綠蔭比新種植更重要

當極端高溫成為城市必須長期面對的氣候風險，成熟樹林不再只是美化市容的景觀，而是已經存在、持續提供降溫效益的公共資產。新法能否真正改變台灣都市綠地的命運，關鍵不是未來準備種下多少棵樹，而是能否先守住城市已經擁有的那片樹蔭。