【公園保衛戰2-1】從「救急不救窮」到「公建提款機」　多目標使用如何合法掏空城市綠蔭？

當地下停車場、警消廳舍與里民活動中心接連進駐綠地，都會公園正以「服務公眾」之名被水泥逐步侵蝕。居民與護樹團體屢屢抗議質疑，為何城市每次面臨空間壓力，最先被當成提款機的總是公園？一項初衷為提升公有地坪效的「多目標使用制度」，何以反成綠地退縮的結構性破口？

「尚未定案」成行政緩衝牌　雙北公園接連陷開發風暴

在台北市士林區，位於天文館、科教館和兒童樂園旁的美崙公園，是周邊居民晨運、散步與孩子嬉戲的生活核心，如今卻因市府規劃興建地下停車場而蒙上陰影。計畫涉及區內多達119棵樹木的處置構想，引發周遭住戶強烈反彈。居民擔憂大規模開挖將永久摧毀成熟樹冠，更質疑當局在定案前並未嚴謹評估替代基地與真實停車需求，要求市府召開正式說明會以釋疑。

台北市交通局對此回應，全案設計尚未定案，亦否認已拍板砍除119棵樹木。然而，官方與民間的認知鴻溝，暴露了長期以來的制度病灶，在公共工程規劃初期，既有公園的生態價值與社區依存度，往往未能實質納入選址決策。

類似情況也出現在新北市。10月16日板橋望月公園附近居民及護樹團體前往市府抗議，質疑規劃的望月公園地下停車場可能影響189棵樹木，其中包含2棵珍貴老樹，擔憂公園綠蔭及生態環境遭到破壞。新北市交通局則回應，目前僅處於「初步規劃與可行性評估」階段，尚未定案。



同樣位於板橋的環河公園，則因規劃設置板橋分局交通分隊及香雅里市民活動中心，引起周邊居民反對。新北市長侯友宜今年9月在議會答詢時表示，並非堅持一定要將設施興建在公園，要求重新考量設置必要性，但至10月下旬仍未見計畫正式撤案。

這些案例暴露極為一致的「行政慣性」，每當民意反彈，官方總以「尚未定案」、「僅是初步評估」作為緩衝說辭；但對居民而言，只要工程藍圖被畫在公園的那一刻，綠地就已被推上了開發的談判桌。

「這凸顯當前公共決策的結構性盲點，政府習慣將產權單純、取得阻力最低的公園，當成公建選址的優先解方，在生態價值、真實需求與替代基地尚未經過嚴謹比對前，城市綠蔭就已被預設為可以退讓的犧牲品。」台灣樹人會秘書長潘翰疆憂心地說。



公園護樹抗爭十多年未歇　斗南「踩煞車」證明不必以綠蔭為代價

檢視台灣都市發展歷程，公園被其他公建「借道取地」早已是跨越十餘年的常態宿疾，抗爭最激烈的是2010年新北板橋石雕公園要規劃興建地上三層、地下一層的江翠派出所，波及107棵樹木。數百位居民走上街頭抗爭、夜宿護樹，最終仍難敵行政機器，派出所照常落成。

同樣面對停車缺口，並非所有城市都選擇走向「不得不蓋」。2023年雲林縣斗南鎮五福公園地下停車場案，居民以連署與白布條捍衛市中心綠蔭，成功讓計畫半途止步。縣府最終決定另尋出路，改從改善周邊既有停車環境著手，成為近年少數官方主動退讓、保全公園的案例。

綠黨政策部主任王振庭指出，政府在開發公園前，原本就應先盤點周邊學校、活動中心及其他既有公共空間，評估是否存在閒置或低度利用設施可以重新配置，而不是優先使用公園綠地。五福公園案例彰顯了問題關鍵，往往不在工程技術是否可行，而在決策者願不願意在規劃時就將「保留綠地」列為優先順位。





補植株數難抵生態崩解　老樹承載微氣候也是聚落歷史的最後錨點

公共工程評估報告往往將公園樹木視作可搬移、可替換的資產，甚至會強調「補植數量超過原先數量」，然而在生態學家與文化學者眼中，這種計算方式嚴重失真。

長期投身護樹第一線的潘翰疆直言，成熟大樹的核心價值絕非冰冷的「株數」，而在於龐大的樹冠遮蔭、微氣候降溫、降低都市熱暴露與完整的棲地鏈。

「一棵生長數十年的大樹，具有成熟的樹冠、枝條及根系，所提供的環境功能，並不能簡單透過移植或補種幼樹立即取代。地下停車場涉及全面開挖，即使日後回填綠化，覆土深度、土壤結構與地下連續壁，都會徹底扼殺大型喬木的生長條件。工程若只算移植與補植數量，卻略過成熟林地的生態功能，就是從根本低估環境代價。」

老樹承載的除了生態，還有土地的歷史記憶。台灣土地倫理發展協會秘書長陳健一說，老樹與在地居民的情感連結，往往從童年延續至成年，甚至跨越世代。尤其當城市發展使傳統聚落消失、原有居民搬遷，留在原地的老樹，便可能成為少數仍能連結過去生活場景的實體媒介。



他以美崙公園為例指出，該處昔日為士林傳統聚落「洲尾頭」，見證郭、曹等宗族的拓墾軌跡。隨基隆河截彎取直與聚落遷徙，昔日水岸地景幾乎抹滅，唯獨留存園內的老樹，成為指認歷史的實體錨點。

「老樹的文化價值不只在樹齡，更在於它與土地、河流、風向及舊聚落交織的關係。樹木一旦移位，即便僥倖存活，也徹底切斷了與原鄉的文史連結；事後補種幼苗，更不可能找回百年累積的人地記憶。具有特殊風土意義的大樹，唯一解法就是『原地、原位、原處』保存。」

「多目標」免徵收又免變更　公園成最方便用地

為何原本規劃為公園的土地，可以興建停車場、派出所、活動中心等其他公共設施？關鍵在於行之多年的「公共設施用地多目標使用制度」。

1978年，行政院訂定《都市計畫公共設施用地多目標使用方案》，奠定公共設施用地兼作其他用途的政策基礎。2003年，內政部正式訂定《都市計畫公共設施用地多目標使用辦法》，明確規範使用項目、准許條件及審查程序。

此後法規歷經多次修正，多目標使用的範圍隨著城市發展需求逐步擴大；2005年增列促進公共建設附屬事業用地例外；2009年將捷運、防災、地下滯洪等用途整合為不受附表限制的例外；2012年擴大相關例外類別，並調整准許使用項目；2017年再增加公共運輸、再生水、綠能、電信及社會福利、文化設施等例外用途；2020年則新增部落聚會場所，並調整社會福利與教保用途。



制度的原意，是提高有限都市土地的使用效率。例如地下設停車場、地面維持公園，或在公共設施用地配置其他公共服務，但制度持續擴張，也讓原本以休憩、綠蔭及開放空間為主要功能的公園，逐漸成為其他公共建設取用土地的來源。

雖然現行辦法明訂多目標使用「不得影響原規劃設施機能」，並設定防線，但護樹團體認為這些形式上的工程指標，只能規範混凝土體積與綠化面積百分比，卻完全無法評估土壤遭截斷後微生物相的壞死、成樹根系的崩解，乃至於整座自然綠地破碎化的實質損害。



為什麼在多目標使用制度下，公園會最受政府機關「青睞」？一名不具名的北部某行政機關首長指出，「用地取得通常是公共工程最難的一關」，但已開闢的公園多半是公有地，不必徵收、不必拆遷、也沒有地主抗爭。

此外，該名官員指出，多目標使用不是都市計畫變更。縣市政府審查合乎規定，就發給許可，不必經都委會，也不必公開展覽。

多目標使用架空都市計畫　行政效率凌駕居民參與

潘翰疆直言，政府優先選擇公園就是「貪圖便利」。他分析，都市計畫通盤檢討及個案變更均有相應程序，但行政機關可以透過公共設施用地多目標使用制度，較快速地取得建設空間。他質疑，部分審查缺乏完整公開程序，開發與審查又集中於地方政府體系，容易形成行政機關自己提出需求、自己審查的問題。

他以「救急不救窮」形容多目標使用本意是回應急迫公共設施需求的補充機制，而非地方政府未妥善預留公共設施用地時，便持續占用公園的常態手段。



環境法律人協會常務理事張譽尹律師指出，現行《都市計畫公共設施用地多目標使用辦法》最大的問題，在於可能架空原有都市計畫的制度設計。公園原本在都市計畫中具有遊憩功能，但政府可藉由多目標使用，在公園內興建停車場、警消設施等硬體建設，改變原有空間用途，卻不必經過完整的都市計畫通盤檢討程序。

張譽尹分析，都市計畫通盤檢討涉及眾多利害關係人，程序相對細緻、複雜，也需要較長時間，但政府面對停車需求等行政目標時，往往無法等待，因此選擇透過多目標使用制度解決問題。他坦言，這項制度一方面可能架空都市計畫，另一方面也具有因應都市生活需求快速變遷的彈性，問題在於行政效率與原有都市計畫理念之間，如何取得平衡。

張譽尹強調，城市人口結構及公共服務需求持續變化，行政制度確實需要一定彈性，不能將所有多目標使用一概視為不合理，但是，真正應檢驗的，是當公共建設與公園原有功能發生衝突，審查能否充分揭露資訊、比較替代方案，並保障居民參與。

動工之前　應先證明「非砍不可」

王振庭也關注居民是否有實質參與決策的權利。他舉美崙公園為例指出，停車場爭議的核心，不只是應不應該興建停車場，而是政府在推動公共建設時，是否確實遵循行政程序，並保障在地居民的參與權。

王振庭指出，市府不能將相關局處、民意代表或里長的支持，直接視為地方共識，因為居民即使支持特定民意代表，也不代表必然認同其支持的公共建設。尤其公園周邊居民往往是最直接受到影響的人，若在決策過程中缺乏實質參與，便暴露現行制度的不足。



從美崙公園到各地接連爆發的公園綠地護樹抗爭，爭議的核心始終不只是停車場、警消廳舍或活動中心該不該蓋，而是當公共建設與既有綠地發生衝突，究竟由誰決定公園必須退讓？一套原本為提高土地使用效率而設計的多目標使用制度，在缺乏充分替代選址評估、透明審查與實質公民參與的情況下，恐怕只是成為政府取用公園土地的便捷途徑，難以僅憑「依法行政」或「完工後恢復綠化」回應質疑及說服社會。

真正需要重新檢討的，不只是公園裡還能蓋多少建築，而是政府在決定開發之前，是否有義務先證明：為什麼非得犧牲這片綠地不可？