【顧爾德專欄】讓顏慧欣來啟動經貿談判體制改革

行政院經貿談判辦公室（簡稱行政院經貿辦，OTN）副總談判代表顏慧欣不幸身亡，引發職場霸凌風波讓經貿辦總談判代表楊珍妮下台，但風波未了，顏慧欣的父親、前台灣駐WTO大使顏慶章繼續指控楊珍妮「瞞心昧己、負隅頑抗」，並掀出當年自己在日內瓦擔任駐WTO代表時遭楊珍妮刁難的往事。白髮人送黑髮人的悲痛令人同情，但也令人擔心一個台灣對外經貿談判體制改革的契機會被私人恩怨給淹沒了。

卓內閣拖延危機處理

先就職場霸凌的角度而言，卓內閣處置拖延稍久、讓支持同情顏慧欣怨氣發酵，也讓事件更難收尾。相較之下，之前卓揆處理勞發署北分署長謝宜容霸凌事件更明快，洪申瀚在危機接下勞動部長，順利推動改革、化危機為轉機。



當然，楊珍妮的身份地位遠比謝宜容重要，更何況顏慧欣過世兩個月前，卓榮泰才公開表揚經貿辦同仁在楊珍妮帶領下「日夜辛勞投入、克服時差待命」，並在談判團隊返國時親自接機、擁抱致意。可以理解，卓榮泰在處理這個事件上為何瞻前顧後，但也因此讓死者家屬親友以及經貿辦曾經被楊珍妮霸凌過的同仁怨氣累積發酵後爆發。

「酷吏」過去曾被視為好官

客觀地說，台灣公務機關建立職場霸凌防治制度是很晚近的事。雖然立法院於2013年三讀通過《職業安全衛生法》，首次將工作造成的心理健康危害與精神壓力納為職業安全衛生保護，但當時並未將「職場霸凌」一語明文入法。直到2023年4月，《公務人員安全及衛生防護辦法》發布，才將「預防執行職務因他人行為遭受身體或精神不法侵害（含職場霸凌）」列為各機關應辦理的安全防護事項，公務體系從此建立職場霸凌防治規範；隔年銓敘部修訂《公務人員考績法》也納入針對職場霸凌的條款。更直到謝宜容事件後，考試院才於2025年修訂《公務人員保障法》，首次在法律層級明定公務人員免於職場霸凌的權利、職場霸凌的法律定義以及申訴救濟機制。



過去，對部屬嚴苛反而常被視為「好官」的模範，已故的前宜蘭縣長陳定南、前台北市長柯文哲都以被稱「酷吏」自豪；更別提前行政院長蘇貞昌不時會演出公開讓部屬難堪的「洗臉秀」，還普獲民眾稱道。到底是「帶兵嚴明」還是「刻薄寡恩」？是「高壓公務」還是「職場霸凌」？判斷起來頗費周章，這也難怪行政院調查小組針對楊珍妮霸凌部分檢舉項目認定不成立，而最初勞動部對謝宜容調查也說她「目的良善」。

掀GATT「喪權辱國」聲明舊帳

楊珍妮事件不應只定位成一個職場霸凌事件，更攸關台灣對外經貿談判的機制以及人才傳承問題。顏慶章控訴楊珍妮「瞞心昧己」的包括當年在擔任WTO代表時，遭楊珍妮等國貿系統官員打壓。顏慶章指出，當時擔任駐日內瓦代表團經濟參事楊珍妮密令經濟部派駐代表團的同仁「不宜對顏大使提供任何意見與資料」，甚至繞過顏慶章這個大使直接聽命於台北國貿局。他還把1992年台灣申請加入GATT（WTO前身）過程中，GATT理事會主席通過C／M／259的「喪權辱國」聲明的帳也算到楊珍妮身上。

所謂「C／M／259喪權辱國」聲明是指，1992年GATT理事會第259次會議中，英籍理事會主席莫能（Martin R. Morland）在會中報告台灣加入GATT工作組的組成情況，他指出GATT會員達成三點共識，包括：一、中國入會工作小組應繼續迅速進行其審理工作；二、設立中華台北入會工作小組，審查台灣、澎湖、金門及馬祖個別關稅領域入會申請；三、理事會應先審查中國入會工作小組報告、通過其入會議定書，再審理中華台北入會工作小組報告，但這兩個工作小組報告應獨立予以審查。不過，莫能隨後又建議：「做為諒解之一部分，在成為觀察員及後來成為締約方之過程，中華台北代表團地位應比照香港、澳門；其代表團成員職銜應不具主權意涵。」

顏慶章未搞清狀況就告狀

2002年時WTO秘書長蘇帕猜（Supachai Panitchpakdi）以莫能第二個有關台灣代表團名稱的聲明為由向顏慶章施壓，要求台灣代表團改名為「常任代表辦公室」（Office of Permanent Representative），代表團人員職銜亦配合修改；台灣提送國內法規通知之英譯文件中倘出現國名或具主權意涵之機關名稱，秘書處在通知會員的文件封面頁將加註「相關文字不具主權意涵」等文字，其他文件中涉及主權意涵之文字，則由中性文字取代。顏慶章氣急敗壞回台灣向當時總統陳水扁告狀，陳水扁也驚訝地說，政權交接時無人告知此事。



事實上由記錄可知，對於莫能有關台灣入會談判工作小組的說明，理事會表示同意；但是對於莫能有關中華台北代表團地位及職銜的聲明，記錄只寫著：「理事會知悉（took note of）此聲明」。「知悉」不等於「同意」，莫能的聲明並未獲得GATT理事會同意，不具法律拘束力。

顏慶章並沒有分清楚這兩個聲明的差別，就回國告御狀；如今還把責任推到楊珍妮身上，說「當時楊珍妮擔任經濟部國貿局多邊貿易組高階主管」。事實上1992年時楊珍妮只是國貿局一個中階公務員，她能擔什麼責任？即使C／M／259真的「喪權辱國」，當時談判代表們敢不把談判工作進程通報總統李登輝嗎？是不是也要追究他的責任。更別忘了，1992年前總統蔡英文已在當時經濟部長蕭萬長邀請下，擔任GATT入會談判的首席法律顧問，這筆「喪權辱國」的帳是不是也要算到蔡英文頭上？

繞過鄧振中指責楊珍妮

顏慶章指控楊珍妮在日內瓦隻手遮天，切斷國貿系統的經貿資訊。有意思的是，顏慶章只指控當時擔任經濟參事楊珍妮，他似乎忘了，當時台灣駐WTO副代表鄧振中才是國貿系統的老大哥，他為什麼繞過副代表而指控小參事？



國貿系統彷彿成楊珍妮事件矛頭瞄準的對象。這其實涉及1970年代以後，台灣長年在國際政治上被打壓，但國際經貿上實力愈來愈強，所以很多對外實質關係的拓展主要靠「經貿外交」承擔；而台灣在經貿外交最有經驗與實力的就是經濟部國貿局。1980年代蕭萬長擔任國貿局長和做為台灣對外經貿骨幹中小企業一起在國際上開拓市場也建立外交連結，台灣駐外機構也都有國貿系統的人派駐。1980年代對美貿易談判是由蕭萬長領軍，參與GATT的談判也是由他帶領國貿系統出身的官員規畫，蔡英文從1980年代中期回台任教就參與GATT談判的規畫，也因此與鄧振中等國貿系統官員熟悉，而鄧振中與楊珍妮則是多年長官與下屬搭檔，蔡英文掌權後對外經貿談判，也多倚重這些從GATT開始合作的老戰友。

不能因楊珍妮否認國貿系統貢獻

既然國貿系統最早參與對外經貿談判、累積最多人才與經驗，目前對外經貿談判以國貿系統出身者居多數是合理的。更不能因為楊珍妮今天犯的錯誤否定國貿系統長期對台灣經貿外交的貢獻。所以今天的問題在於：OTN這個談判機制是否組織健全？是否有足夠的人才培訓與吸納機制？OTN需要做哪些結構改革才能承擔目前台灣對外經貿談判的能量？

顏慧欣生前對楊珍妮提出的批評中很重要一點是：楊不積極布局參與跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）。CPTPP從2023到25年的輪值主席國分別是紐西蘭、加拿大和澳洲，這些國家對台灣相對友善，至少在安排台灣入會議題排上議程比較有利；2026年開始由越南、汶萊、智利、秘魯擔任輪值主席，這些國家親中立場明確，對台灣入會更不利。為什麼楊珍妮不重視參與CPTPP？ 這麼重要議題是否決定於她一個總談判代表的主觀判斷？到底我們的對外談判決策機制出了什麼問題？

經貿辦依行政規則組成任務編組

行政院經貿辦（OTN）是在2016年成立。最早是陳水扁政府在2006年提出建議成立專責對外經貿談判機構，以推動雙邊FTA談判及參與區域經濟整合。2007年先在經濟部下面成立經貿談判代表辦公室，負責WTO談判、FTA等經貿協議談判，以及對外經貿政策協調。首任總談判代表就是鄧振中。2016年蔡英文上台後，將加入CPTPP、推動新南向政策列為重要政策目標，這些談判涉及跨部會協調、不能只靠經濟部承擔，因此把經貿談判代表辦公室升格為行政院經貿談判辦公室（OTN），並且總談判代表兼任政務委員，以方便跨部會協調。首任總談判代表依然是鄧振中，2024年楊珍妮出任行政院政務委員兼經貿談判辦公室總談判代表，在此之前她分別以國貿局長、台美事務委員會（原名北美事務協調會）主委身份兼任副總談判代表。



表面上看起來，台灣有了台版的美國貿易代表署（USTR），但兩者最大不同是，OTN是依《行政院經貿談判辦公室設置要點》這紙行政規則組成的任務編組，沒有法律依據；相對的USTR是依據1962年《貿易擴張法案》創設，1974年《貿易法案》進一步確立為內閣級機構，首長是大使級內閣官員，直接對總統與國會負責。

OTN缺乏合理決策制流程

包括加入CPTPP問題，從顏慧欣對楊珍妮提出的批評可以看出，台灣OTN缺乏一個合理的決策機制流程；相較之下，USTR有多層決策機制：第一層是由資深文官組成的貿易政策幕僚委員會（TPSC），底下有超過60個各專門領域的次委員會；更重大議題或TPSC無法達成共識者，交由上一層、由USTR副主管組成的貿易政策審查小組（TPRG）討論；最上一層則是總統召集的國家經濟委員會（NEC）來議決TPRG提交的重要議案。這種分層決策機制是台灣OTN所沒有的。此外，USTR還有幾個外部諮詢委員會，分別由各政府部門相關代表、各專門領域專家組成。

此外，USTR也不自己關起門不對社會溝通，自1986年起每年公布各國貿易障礙報告，並發表特別301報告，制度化地向外界公布對外貿易現況。

USTR在職培訓值得參考

至於台灣經貿談判人才多集中在國貿體系而遭致批評，USTR的「在職培訓」（OJT）制度值得參考。USTR大部分專業人員屬聯邦職業文官，進入USTR後，分別進入不同業務團隊，由資深談判官帶領，參與資料蒐集、利害關係人諮詢、撰寫簡報、分析協定文本、陪同出席國會聽證及跨部會協商，一步步培養國際談判能力。USTR真正的專業仍建立在職業文官長期累積；相較之下，台灣OTN仍以借調人力為主，尚未建立制度化的談判官職涯規畫。

對外談判機制不只USTR可以仿傚。畢竟美國是全球最大市場，最重要貿易樞紐，也是全球貿易規則主要制訂者，USTR規模也非台灣這種經濟體可仿效的。日本並未設立類似USTR的獨立談判機構，而是每場個別談判組成跨部會的共同團隊。例如CPTPP談判是由內閣官房統籌，真正談判則是由經濟產業省（METI）和外務省（MOFA）的專業人才負責。再例如《日本－越南經濟夥伴協定》談判，首席談判代表由MOFA官員擔任，但談判團隊由外務省、經濟產業省、財務省及農林水產省等共同組成，各部會派出高階官員負責所屬議題。

可借鏡日本「官民雙向交流」

經產省依然是日本對外經貿談判的骨幹，省內的通商政策局設有多位「通商交渉官」分配到不同區域課分工負責並輪調。權力分散在各部會的對口單位，且職位有制度化輪調機制。

METI培養經貿談判人才有一項值得台灣借鏡的制度：官民雙向交流。國際經貿談判攸關企業競爭力與產業發展，因此日本長期透過人員交流，讓官員與企業彼此理解實務需求。METI官員有機會到大型商社、製造業、金融機構或相關研究單位短期任職，參與企業投資、管理、國際市場開拓等工作；另一方面，日本企業也會派遣具國際業務經驗的主管或專家到METI、日本貿易振興機構（JETRO）等單位服務，參與政策研擬或提供產業分析。

沒有楊珍妮也要能培養人才

經濟量體和台灣差不多的新加坡也沒有專責談判機構，而是每次談判由各單位任務編組組成。對台灣而言。建立制度化的人才培訓更重要。例如，台灣可以建立常態化的跨部會談判人才庫，從各部會選定熟悉特定議題的官員建立名冊，再由OTN統籌、定期排定這些官員接受WTO規範、談判技巧、英文法律文本撰寫等訓練，並經常舉行跨部會演練。如果需要啟動某一項談判時，就可以從人才庫找尋適當專業官員參與組成專案團隊。



今天的問題不是少了一位楊珍妮，而是台灣是否已建立一個即使沒有楊珍妮、鄧振中，仍能持續培養下一代談判人才的制度。如果顏慧欣之死能帶來台灣對外經貿談判體制的大改革，那將是這位年輕專才對台灣最大的貢獻。但這個大工程也不是行政院層級就能啟動，總統賴清德要有決心、有遠見要進行長程的制度建構。這個工程遠比拿某個人、或某個派系當箭靶，將制度性問題簡化為個別領導人的行為，或私人恩怨更具建設性、意義更重大。

本文作者為資深新聞工作者、專欄作家