顧爾德專欄：憲政僵局面臨威瑪時刻？台灣會陷入革命情境嗎？

歲末平安夜歌聲響起，台灣政壇卻一點都不寧靜。行政院長卓榮泰不副署《財劃法》修正案，行政權與立法權的制度性對立正式攤牌；憲法法庭重新開張、對《憲法訴訟法》做出違憲判決，憲政秩序仲裁者復活卻引發3位缺席大法官對外發表「另類」不同意見書相抗衡。立法、行政、總統、憲法法庭等重要憲政機關，在12月底短短數日之間都捲入風暴，衝突急劇升溫。



國內憲政危機來到威瑪時刻？

不少人形容台灣面臨了「威瑪時刻」，有人擔心台灣政治死結會歹戲拖棚直到下次總統大選都無解。也有人認為政治衝突會激化、憲政體制提前內爆，甚至憂慮台灣步向革命情境。外有共軍侵擾，內有憲政惡鬥；台灣政治伊于胡底？到底哪一種結局最可能發生？

首先，「威瑪時刻」到底是指什麼？

「威瑪共和」（Weimar Republic）是德意志帝國（Deutsches Kaiserreich）一次大戰戰敗後成立的共和政體（1919年—1933年），當時國會在威瑪舉行制憲會議，公布了《威瑪憲法》，這也是德國歷史上首部實行民主制度的憲法，明文保障了言論自由、結社自由與社會權等權利。《中華民國憲法》起草者張君勱對這部憲法就非常讚賞，尤其是加入了對社會權的保障，《中華民國憲法》也有許多威瑪憲法的影子，當然也對威瑪憲法的缺失做了補正，待下文詳述。

威瑪憲法有幾個特色：

一、它曾確立普選，並實施全國單一選區、沒有最低門檻的比例代表制。因為沒有最低門檻造成政黨林立，國會難以形成穩定多數，也讓內閣更迭頻仍。

二、它是半總統制混合政體，總統由全民直選、任期長達7年。總統擁有強大權力，包括軍隊統帥權、總理任免權。總理任命毋需國會同意，但國會可以對內閣進行不信任投票。

三、在制度設計上總統是國會的制衡力量，《威瑪憲法》第48條讓總統擁有緊急命令權（Notverordnungen，Emergency Powers），允許總統在「公眾秩序與安全受威脅」時不經過國會同意就頒布命令、進行統治。

憲法條文中對「公眾秩序與安全受到威脅」卻缺乏明確的定義。國會雖然理論上可以事後撤銷總統的緊急命令，但在實務上總統往往以解散國會作為反制。因此第48條成了政治動盪的根源，也為威瑪共和瓦解、納粹掌權埋下伏筆。



民主法條漏洞瓦解了民主體制

1930年代初多黨林立的國會因政黨對立陷入癱瘓，總統興登堡（Paul von Hindenburg）頻頻跳過國會、動用第48條緊急命令權來頒布法令。希特勒在1933年1月被任命為總理，他也利用第48條來對抗左翼政敵。1933年2月發生國會縱火案，希特勒以此為由要求興登堡簽署法令，宣稱國家處於緊急狀態。這項法令無限期中止憲法對言論自由、集會自由、通訊秘密等人民權利的保障，讓希特勒得以合法逮捕反對者、審查輿論。3月希特勒推動《授權法》（Enabling Act）通過，允許內閣毋須透過總統就可以直接頒布法律，《授權法》更標誌了威瑪民主體制的終結。

英國史學者克蕭（Ian Kershaw）在《希特勒傳》（Hitler）中指出，希特勒奪權是場「法律革命」：「希特勒的權力奪取並非一場傳統意義上的武裝政變，而是一場透過利用《威瑪憲法》本身漏洞所完成的『法律革命』。他在維持形式合法性的同時，實質上摧毀了法治國的基礎。」

彰顯進步價值卻不受各方認同

除了法律制度面缺陷，威瑪共和同時面臨1930年代經濟大蕭條的衝擊，戰後德國面臨負擔各種割地賠償壓力，共和政府不是繼承德意志帝國的榮耀，而是蒙受戰敗國的羞辱。威瑪共和是個戰敗國被迫進行的政治體制改革，即使這部憲法彰顯了許多進步價值，這個憲政體制卻不受舊體制下的菁英階級信賴，許多官僚、軍人、地主以及資本家冷漠以對，反體制的右翼、左翼民粹力量蠢蠢欲動。不少評論用「沒有民主人的民主」（Demokratie ohne Demokraten）來形容威瑪共和。

因此，「威瑪時刻」（Weimar Moment）這個名詞指涉的是一個民主體制正處於崩潰前夕、從民主走向極權的臨界點。



台灣樣態不同、指涉對象分歧

台灣此刻的情境符合「威瑪時刻」嗎？

如今台灣使用「威瑪時刻」雖然都強調民主體制可能崩解，但指涉對象卻是分歧的。第一種是在指責閣揆卓榮泰不副署、不對國會負責，其行為被形容為如同當年納粹般踐踏議會民主；另一種則是在批評在野黨長期把持國會、讓國政空轉，用程序民主扼殺實質民主，以形式上合法的手段實質進行違憲決策與立法，這也是卓榮泰拒絕副署的理由。

今日台灣和威瑪德國的國會—內閣—總統關係迥異。當年德國是國會太弱、總統太強勢；如今台灣則呈現國會在立法程序上高度強勢，而內閣與總統在立法形成過程中相對受制，但都如克蕭所言，企圖利用法律體制漏洞進行「法律革命」。

在野凌遲體制而非想一舉崩解

威瑪共和一大弱點在於這個體制被視為戰敗後被迫妥協的產物，而非德國集體意志的展現，因而認同感不強、防衛意志薄弱。但當年威瑪共和主要是行政官僚不認同民主體制，如今台灣卻是國會在野黨自己對民主的信念令人存疑，不時用程序民主在踐踏實質民主。不過，藍白立委似乎想凌遲這個憲政體制至死、沒有要讓它立即崩解的打算。



至於卓揆不副署，比較符合責任政治的作法應該是不副署同時請辭，但很清楚，執政者想下的棋局是要逼國會在野黨提出倒閣，也讓總統得以解散國會。把倒閣和解散國會綁在一起，是當年李登輝修憲妥協的結果，如今尾大不掉，成為總統權力的制肘。卓揆不副署的確是少數行政在阻斷多數立法，但還不構成當年威瑪共和興登堡總統利用憲法第48條踐踏議會民主的程度，因為當年興登堡是藉第48條反覆以例外狀態頒布命令，而如今內閣行使覆議的次數只有3次，不副署也只這一次，還不是系統性、常態化的否定立法權。

不副署操作陷強化內閣制矛盾

只不過卓揆操作副署權可能陷入一個矛盾：依據《憲法》本文，總統所有政令皆需行政院院長副署，這實質上是在體現內閣制。1991年總統李登輝要升任總統府參軍長蔣仲苓為一級上將，但未獲行政院長郝柏村副署而不能成案；李登輝修憲後，總統人事命令不再需要行政院院長副署權，淡化內閣制色彩而強化總統權力。如今卓揆拿副署權當武器，反倒是在強調內閣制的閣揆權力。

如前所述，二次戰後各國憲政制度設計記取威瑪經驗設計一些護欄，其中最重要的一個方法是以憲法法院做為高於總統的最後仲裁。但台灣今天卻面臨憲法法庭一度被迫停擺，如今重新運作還是面臨3位大法官以及在野黨抵制。這才是台灣民主憲政最大危機之一。

可以預見憲法法庭運作陷困境

目前8位大法官中5位參與評議，但是可以想像，任期到2028年1月底的本屆在野黨立委還是會繼續杯葛總統提名的大法官，而目前8位大法官中的4位：謝銘洋、呂太郎、楊惠欽、蔡宗珍任期會到2027年9月底就屆滿，到時候只剩下4位大法官，其中1位是目前抵制憲法法庭的朱富美。即使5位大法官已宣告《憲法訴訟法》相關條文違憲，並主張憲法法庭得以不受原有「2/3 以上出席（10位）」規範的拘束；未來若僅剩3位大法官參與運作，仍實質上難以自稱多數，憲法法庭在政治正當性與社會信任上就會愈見不足。



政治社會學者蒂利（Charles Tilly）定義「革命」情境為兩個以上的政治行動者都宣稱自己擁有主權、代表國家。之前提到藍白立委似乎還沒有要讓憲政體制立即崩解的打算，因為他們還是要在目前的選舉制度中獲取選民支持。所以立法院和總統府還沒有在主權上互不相讓，台灣還不至陷入革命情境。

就怕中國介入激化成革命情境

不過一個值得擔心的問題是：討論威瑪危機時並沒有考量到外在變數的介入。「外在變數」對台灣而言就是中國因素，不少人合理懷疑立法院在野黨癱瘓國政背後在中國因素介入。此刻台灣國防預算審議成為美國都關切的敏感議題，在這個時刻在野黨立委還是以訪問台商的名義登陸，檯面下會和北京方面進行何種「交流」就不得而知。如果中國因素介入台灣的憲政僵局，就要提防是否部份政治行動者會出現暴衝行為，讓政治僵局走向崩解、甚至出現革命情境。這是台灣憲政危機各種結局中最需要擔心的一種。

*作者為資深新聞工作者、專欄作家