【投書】專家觀點：誰在看你的外送足跡？Grab併購foodpanda案不能迴避的資料主權議題

外送早已不是少數人的偏好，而是全民共通的消費習慣。據資策會MIC最新調查，2024年已有71.2%的網友使用過外送平台服務，其中近四成已是訂閱會員，18至25歲更是訂閱戶成長最快的族群；同時，近七成消費者表示，外送費過高會使其停用或中斷使用平台。換言之，外送平台之間的競爭與服務品質，牽動的是數百萬台灣消費者的荷包與日常生活。在Grab併購foodpanda案由公平交易委員會審查之際，多數討論聚焦於外送市場的價格與競爭結構，然而Grab旗下GrabMaps與中國華為花瓣地圖之間的地圖資料合作，牽動的是資料治理與國家安全關鍵議題—這正是攸關前述數百萬消費者利益的一環，更不應自外於公平法的審查。



2025年6月18日，華為終端有限公司旗下之花瓣地圖與Grab旗下之GrabMaps簽署合作備忘錄，約定由GrabMaps提供在地化即時地圖資料，供花瓣地圖以其進階引擎整合；華為終端登記於中國東莞松山湖，最終控股公司為深圳華為投資控股，均屬中國境內註冊法人。然而，合作雙方的可回復性並不對等：地圖技術與平台，日後仍可尋求替代方案；惟高度在地化之地理資料一旦跨境提供並經整合，其後續複製、保存與使用範圍，事實上已難以監督、客觀上亦難完全回復原狀。

回顧過往經驗，我國已因國安風險將高德地圖列為政府機關資通安全禁用項目；依客觀資料顯示，花瓣地圖在即時交通密度、外送員巷弄級圖資精度等核心能力上，極可能已追平甚或超越高德地圖，若與中國華為龐大運算資源交叉分析，恐使軍事據點周邊、集會現場與抗議人潮之流動態勢，皆有被精準標定之虞。就此，Grab雖回應花瓣地圖合作目前僅涵蓋東南亞八個市場，台灣並不包含在該合作協議中，其台灣用戶資料亦儲存於新加坡等中國以外之資料中心；然而，Grab就資料落地、隔離與稽核所提出之說明，至今仍止於原則性表態，未見可執行、可事後稽核之具體技術方案。



外送平台長期累積的資料，不只是一般道路資訊，更可能包括巷弄、建物出入口及個人移動軌跡等高度在地化資訊。一旦與個人消費及行為資料結合，便可能產生更高的隱私風險。對消費者而言，平台如何蒐集、處理、利用及跨境傳輸位置與行為資料，本身就是服務品質的一環；地圖準確度與配送效率固然重要，資料安全與隱私保護同樣影響消費者所獲得的服務品質。因此，所謂國安疑慮亦可具體化為大量個人資料與隱私風險累積後的整體效果，並透過「消費者隱私—服務品質—消費者利益」的脈絡，納入公平法的分析架構。若結合後市場力量提高，使消費者更難藉由轉換平台拒絕較低程度的隱私保護，即使價格並未上漲，也可能構成服務品質下降及消費者利益受損。

外送、叫車、支付平台等所生之圖資與消費者行為資料，本為數位平台之核心競爭資產，本土市場未來賴以競爭之資料基礎因而流失，此一風險並與前述隱私疑慮相互交疊；而消費者隱私影響競爭品質，亦非台灣獨創之見解—歐盟審查微軟併購LinkedIn案時，即曾考量資料存取與市場進入之相關疑慮；澳洲競爭主管機關之數位平台調查報告，以及美國主管競爭機關之結合準則，亦均已將使用者隱私與資料保護，列為評估市場競爭品質之重要因素。即使在結合審查之外，德國聯邦卡特爾署認定臉書濫用市場支配地位蒐集用戶資料一案，同樣顯示隱私保護與競爭品質之間的緊密關聯，不因執法工具屬於結合審查或濫用地位規範而有所不同。

依據《公平交易法》第13條，已明確要求應衡量「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」，公平會結合處理原則亦將「消費者利益」列為重要考量。因此，本件結合案實不宜將相關資料安全或國安疑慮完全排除於公平法審查之外，而應評估其對隱私保護、服務品質及消費者選擇所造成的實質影響。我國對高德地圖之資安管制，已顯示主管機關可透過實際技術檢測與風險評估進行判斷，而非僅憑企業聲明；與中國華為花瓣地圖已存在公開合作關係之Grab，理應接受同等程度之檢驗，而非僅憑原則性聲明即予採信。



本件結合案，不僅有削弱外送平台市場競爭疑慮、提高消費者在資料利用與隱私保護上的風險、更牽動地理資訊、個人資料與資料主權之長期影響；而業者所主張的效率與整體經濟利益，尚不足以抵銷此等限制競爭之不利益。因此呼籲公平交易委員會，依《公平交易法》第13條之規定，就Grab併購foodpanda案作成不予許可、禁止結合之處分，而非僅以附加條件方式勉予放行，方能真正落實公平法維護市場競爭、消費者利益與資料主權之立法目的。

作者鄭景平為臺大研究生協會法務幹部、林佳儒為惠理金融法律事務所律師、葉羅堯為中央大學資管系副教授