【礦業改革2–1】齊柏林用命換來的《礦業法》修法　還是有缺憾

2017年6月10日，紀錄片《看見台灣》導演齊柏林墜機過世，促使台灣社會關注礦業改革，《礦業法》修正案歷經6年多次進出立法院，終於在第十屆第7會期最後關頭完成修法，雖然刪除霸王條款並訂定礦業用地核定規範等進步條文，然而，新增的部落諮商同意、關廠計畫等規定，仍被質疑是「要一元給三毛」，而後續的環評等機制如何落實，實踐環境正義仍有待觀察。


齊柏林在紀錄片《看見台灣》，透過悠揚配樂和深沉旁白，帶領國人從空中鳥瞰台灣的美麗與哀愁，喚起國土保育的省思，他在2017年籌拍《看見台灣2》期間，凌空場勘時不幸墜機喪生，但是隨著一張他在花蓮亞泥新城山礦場的山頭空拍照曝光，及生前一句「挖得更深了」的感嘆，促使25萬人連署要求修改《礦業法》，並有萬人上街遊行，總統蔡英文在現身「看見齊柏林紀念展」親頒褒揚令時，承諾要修《礦業法》。

事實上，蔡英文總統2016年參選總統時，就將修正《礦業法》列為重要競選政見，並在2017以及2019年承諾會在第九屆國會完成修法，然而2019年《礦業法》未能三讀，因為2020年國會大選後，「屆期不連續」的關係，這個法案等於之前的討論就都必須打掉重練，重新來過。

到了第10屆國會，《礦業法》修法進展仍然緩慢，行政院直到2022年5月才提出《礦業法》修正草案，但12月經濟委員會審查後雖然完成一讀，因為許多立委還是對10多條的條文有意見，保留協商，直到今年（2023）5月24日經立法院長游錫堃召集朝野黨團協商，才能在這個會期最後關頭，於昨天（5月26日）完成二、三讀。



比《憲法》還老的《礦業法》　前次修法竟納入「霸王條款」

中華民國的《憲法》是1936年訂定，《礦業法》則是1930年，比《憲法》還「老」且不合時宜的產物，其中最讓人詬病的是明顯違反人權的47條「霸王硬上弓條款」，讓礦業權者在取得土地使用權過程，即便不能與土地所有人及關係人達成協議或讓土地所有人及關係人接受調處時，只要把地價、租金或補償提存即可直接使用。

2003年立院修過一次《礦業法》，更是「越修越倒退」，訂定被稱為「霸王條款」的31條，規定「礦業權展限的申請案駁回，導致礦業權者遭受有損失時，礦業權者得請求相當的補償」，此修法導致各行政機關為避免負擔補償之龐大費用，不願也不敢劃設禁止採礦之區域。

這次修法將這兩條令人詬病的「採礦不需地主同意」、「申請展延原則核准」等霸王條款刪除外，最重要的是在47條重新定義「礦業用地」，將原本僅有面積的概念，新增開採總量與最終高程。

上屆立院遲遲無法完成《礦業法》修法的爭端，就在於礦權展延究竟是「舊有權利的延續」，還是「另一次新權利的賦予」，行政機關與民意代表有不同論點及看法，僵持不下，也就是說，展延申請期間能否持續開採挖山的爭端無法解決。



用開採量及高程把關　不再出現「一次特許，永久萬年」

民進黨立委林淑芬說，此次修法的最大轉折，就是將礦業權核定從「時間軸轉為量的把關」，不用再爭論是舊權利還是新權利，而是在礦業用地把關。當許可的量或最終高程都已達到時，業者就必須要重新申請，當然也要重新辦理環評及部落諮商，不再有「一次特許，永久萬年」的情況發生。

地球公民基金會議題部主任黃靖庭指出，過去礦業用地只有面積範圍，可以往下到地心都是同一塊用地，是種「無限的礦業用地」的概念，當改以開採總量與高程計算，就會變成「有限的礦業用地」，當開採到當時核定的高程或總量後，礦業用地就會消滅，要繼續往下採的話，就要重新申請礦業用地，「改變無期限採礦可能造成世代不正義的沉痾。」

另一個修法的重大進展是「舊礦場補辦環評」，因為像亞泥等核准開發已超過40年的老舊礦場，當時並沒有環評相關法規與制度，這次修法規定從未環評過的大礦場補辦環評、小礦場撰寫環境影響相關文件，若擴大開採就須重新環評，環保署和經濟部必須聯合監督業者是否依環評內容開發。

依照新的法規，只要面積大於2公頃、產量大於5萬公噸，從未辦理過環評的大礦場都要在3年內補辦環評，因此至少包括亞泥新城山礦場、潤泰水泥蘭崁山礦場、華信石礦、東大石礦、榮豐和平礦場、宜興石礦等6大礦場需要補辦環評，超過期限仍未完成者，最重將廢止礦業用地。

由於全台有7成以上礦場坐落於原住民地區，修正後的《礦業法》也規定必須補辦原住民諮商同意，只要在原民土地上採礦的企業，沒有做過諮商同意的要在一年內補辦諮商同意，擴大開採也要重作。



不過，為了避免落入「一次性同意」變成「永久性同意」，剝奪後代子孫參與討論的權利，因此在立委與經濟部取得共識下，將部落諮商的「指引方針」入法，讓原民部落可以自行與業者設定諮商同意效期上限。

「你的祖先已同意」不合理　部落諮商要有年限

立委洪申翰說，指引方針入法才會讓諮商同意有所依循，因為隨著時間的演進，地表物理條件改變，後代的族人不一定會同意，避免再出現亞泥董事長徐旭東幾年前在股東會的論述「你的祖先已經同意，你們不要再抱怨了。」的爭端，部落諮商應該像是訂定合約，只有15或20年的有效期，期限過後應該重新辦理諮商。

此次修法也改善業者權利過大情況，增加權益關係人參與開發決策過程的程序，以及增加其他目的事業主管機關表達意見的空間，一改過往礦業權者權益獨大、極為傾向經濟開發導向的思維。

另一個修法變革是資訊公開。黃靖庭說，採礦開發程序的各項書件與行政程序的資訊，未來都必須資訊公開，因此包括所有礦場的年度施工計畫書、環境維護計畫、和環保署的礦場聯合稽查報告等書件都會公開在指定網站上，讓全民可以一起來監督，有沒有超挖之類的問題。

經濟部長王美花說，資訊系統跟網站架構，預計在《礦業法》修正案生效前會完備。

不過，《礦業法》修正後，仍有許多尚未完備或未來待檢驗的事項，其中，最大爭執還是在於部落諮商的規範仍顯不足。

《礦業法》修正後的48條雖明定「表決結果未獲通過者，不予核定礦業用地」，50條規定「補辦部落諮商結果未獲通過，或有延宕程序情形者，主管機關應令其停止探採礦工程」，但在專家來看，「停止而非廢止」，缺乏諮商次數的規定，只會造成部落不斷被要求辦理諮商的騷擾情事不斷發生。




部落諮商沒過可以一直問　遭批就是「打假球」

「部落諮商沒有通過，政府只是命令業者停工，接下來呢？ 就繼續再辦部落諮商，一直不過，我就繼續再辦。」法律扶助基金會原住民族法律服務中心專職律師主任謝孟羽批評「這就是打假球啊」，看起來規定很漂亮，政府只是在杜悠悠之口說「有啊，我們都有補辦」，但是本質仍舊違反《原住民基本法》21條的本質與精神。

事實上，《原基法》中對於諮商辦法始終缺乏次數的規定，是《礦業法》此次修法無法將次數限制納入的主因。洪申翰認為，釜底抽薪的做法應該是在「諮商同意辦法」就應訂定清楚，包含同意權行使的方式、效力、期限等，避免出現「莫衷一是，各做解釋」的情況，讓目的事業主管機關也很頭痛，否則未來如地熱發電等在原住民族地區的開發，問題爭端還是一樣會發生。

謝孟羽說，未來雖然針對礦權將訂定部落諮商的指引方針，但是「若提供一個錯誤的指引，反而會讓業者與原住民族間的緊張關係會更加擴大，特別是原民會在其中又扮演一個非常不稱職的角色」，因此未來指引方針如何訂定，有哪些內容規範，都是應持續關注監督。

黃靖庭認為，諮商同意制度中，企業與部落之間的權力不對等，這仍然會發生，即便經濟部弄了一個礦場諮商同意的指引，但也只是供兩造參考用，需要更多資源協助部落了解跟企業談判的方式與手段，有些部落的成功經驗是需要引入沒經驗的部落，這也是環團未來會努力方向。

關礦計畫未納勞工衝擊　行政機關依舊本位主義

此次修法雖然將「關礦計畫」入法，但是專家認為也是另一個「要一元給三毛」的結果。謝孟羽說，關礦不該只是對自然環境衝擊的評估，卻未仿造德國及波蘭等國，建立完整的關礦制度，處理關礦後的勞工衝擊及就業衝擊，提供相關資源來協助勞工轉型，但台灣的行政機關本位主義不改，經濟部還是停留在「勞工就業干我何事」，缺乏相關整合。

黃靖庭說，礦場關閉計畫的內容會在子法訂定，由於這個計畫與目前水土保持計畫的連動，涉及環境整復與保安（水土保持），礦務局和地方政府之間在實務上是否能夠對接，也是未來持續關注的重點。

此外，環評通過的礦場開發案件，現況是監督環境的環保機關跟主管礦業的礦務機關各做各的，尤其是環保機關因為資訊落差，要真正做到監督是力有未逮，未來相關單位能否依照新法建立「聯合檢查機制」落實環評監督也有待觀察，後續因應要補辦環評等程序，「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」的條文也應該在新法生效前做完善修正。



「所有改革就是這樣，要一步到位真的好難，但是此次修法代表社會溝通一直往前進」，從協助花蓮族人打亞泥官司到推動《礦業法》修法，謝孟羽有感而發地說「我們提出的問題，不是為了阻礙經濟發展，也不該是對立，而是共同好好把這些規範做好，成為一個代表台灣向前進的典範，證明與原住民權益或環境保護是可以共生的，不要侷限自己是採礦的生意人，而是與族人、社區民眾一起做事的人。」

礦業改革的目的，是避免破壞環境與犧牲少數人權益的前提下使用資源，扶正原本向業者傾斜的天秤，也讓產業合理發展，不用再背負「礦業霸權」罵名，雖然礦業改革終於邁出關鍵一大步，但後續相關子法訂定，以及補辦環評、諮商同意等行政措施是否確實執行，改革之路仍未終止。