丹尼老師｜這份正義等得很久！「不能向漢人出草」的原住民與亞泥案始末懶人包

一、誰是原住民族？

原住民族，是先於國家而存在的群體。

在異族入侵之前，原住民族就存在其所屬的土地上，有其自成一格的制度、社會規範與文化，身分認同也不同於社會中其他群體。

二、原住民族與土地的關聯

語言乘載著文化，文化與土地連結

對一般人而言，土地是財產，可以繼承、可以轉售、可以蓋房子發揮更大的經濟價值。對原住民族而言，「土地是文化」。根據太魯閣族文化研究者Tunux的解釋，原住民族文化若是離開原本的場域，就會變質。無論是部落、祖靈聖地，或狩獵、祭典等生活方式，都有其與土地間的特殊意義。

這樣的重要概念，從許多原住民傳統領域的地名可看出端倪。例如：司馬庫斯（Smangus）是泰雅族語的鋭葉高山櫟，砂卡噹（sgadan）是太魯閣族語的臼齒，砂婆噹則是阿美族語的木板、泰雅族語的眾多雨水之意。

你的土地不是你的土地

試想：「這塊土地是你世世代代居住的地方，但突然跑來了一群人，說他們從現在開始是這裡的主人。他們說，因為某些原因，你們不能享有權利，這個地方從來就不屬於任何人、不屬於你們，政府理所當然地可以收回，逕自使用，強制交出土地、讓出生活領域。」

以臺灣原住民族為例。日治時期將清代所稱的「生番」繼續視為「化外之民」，排除原住民族的法律人格，無法享有權利。在這樣的政策下，「合法」將原住民族居住的「無主地」收歸為「官有地」。中華民國政府來臺後，順勢接收被日治政權掠奪的「官有地」，並灌輸大中華民族思想，使原住民族的傳統文化與族群認同，受到嚴重的破壞。

應該為「傳統領域」，卻剩下「原住民保留地」

傳統領域指原住民從過去到現在生活過的土地，土地上包含了與原住民歷史、文化、傳統有關的重要地點。依據原住民委員會所訂《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》，原住民族傳統領域應包含：

1.    傳統祭儀土地

2.    祖靈聖地

3.    部落土地

4.    狩獵區（包含河流、海域等）

5.    墾耕土地

6.    其他依原住民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範圍之公有土地。

問題在於，2005年《原住民族基本法》頒布時，原住民族傳統領域還沒能調查清楚，因此我國法律中空有「傳統領域」一詞，尚未有明確的法規規定及保障。對原住民族土地權利的保障僅有1990年制定的《原住民保留地開發管理辦法》，原住民必須透過法定程序，才能申請並取得自己的所有權及土地上的權利。但經原民會後來調查，「原住民保留地」只占真正傳統領域中的1/7而已。再者，許多規定只能讓原住民使用的原保地，都經仲介與掮客遊走法律灰色地帶轉賣給建商與業者，並未真正保障土地權利。

「還我土地」不是要你跳海

事實上，政府在調查與劃歸傳統領域時，僅納入公有地，目的是為「保障個人財產」。但原住民文化中對土地並沒有「所有權」的概念，用「主權」的角度來看待傳統領域或許較為恰當。僅是將傳統領域的主權還給原住民族，當需要使用與開發時，應取得原住民族的同意、符合原住民族的社會規範，即為一種尊重集體傳統文化權的內涵。因此，這塊地到底是誰的私有財產，與這裡是不是傳統領域，並不互斥。

三、亞泥採礦爭議與展限過程

亞泥於1973年取得花蓮縣秀林鄉及新城鄉採礦權，並共獲得三次展限：

第一次展限：1978至1997年

第二次展限：1998至2017年

第三次展限：2017至2037年

亞泥取得採礦權相關法源

1.    《原住民保留地開發管理辦法》第17條

該條規定原住民必須向政府登記農地的耕作權，五年後才可以取得土地的所有權。1973年秀林鄉公所將原住民保留地租給亞泥，並使當地太魯閣族原住民無法進入耕作，加上大部分的原住民並未先登記耕作權，使得後來族人無法依照第17條取得土地所有權，只能讓亞泥設廠持續開挖。

2.    《礦業法》第47條

此條文被許多人稱為「霸王條款」，原因是法條內容套用在亞泥案上，即就算原住民族不同意亞泥來開採也沒關係，只要亞泥到法院提存（提存在法律上有繳一筆錢給法院，而得清償或擔保的作用），並申請主管機關備查之後，還是可以挖礦唷！

3.    《礦業法》第31條

至於最近一次（2017）的展限，經濟部是基於亞泥申請時並沒有第31條列舉的例外情形，所以「原則許可」。

亞泥採礦權展限兩大爭議

1.    沒有經過環境影響評估

1973年亞泥在太魯閣設廠時，我國還沒有環評的規定，所以並未進行環評。但1994年環評法上路後，亞泥申請展限還是沒有經過環評。因為經濟部認為，礦業權的展限，是「舊權利的延續」，所以只要沒有《礦業法》第31條的例外情形，就可以通過。所以也就不需重新審查、不需經過環評。

2.    沒有落實原住民族諮商同意程序

《原住民族基本法》第21條規定，政府或私人如果要在原住民族土地、部落及其周邊一定範圍內的公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究，必須要取得原住民族的同意或讓原住民族參與，並且分享利益。

這便是基於肯認原住民族為集體權利主體、肯認其傳統文化，且未返還與維護其利益而規定的「諮商同意權」。

在太魯閣族人的土地上挖礦，應屬於土地開發及資源利用，理應與族人諮商且獲同意後才能展限亞泥的採礦權。然而，經濟部仍採同樣見解，礦業權的展限，是「舊權利的延續」，不需落實諮商同意權。

四、原住民族諮商同意勝訴首例

2017年經濟部核准亞泥的採礦權展限後，當地居民提起行政訴訟，一審法院認定亞泥未踐行原住民族諮商同意程序，撤銷其展限處分。亞泥上訴，二審的最高行政法院於9月16日駁回上訴，全案確定。

判決理由是什麼？

1.    法官認定經濟部在核准礦權展限時，事前沒有踐行《原住民族基本法》規定的尊重原住民族意願、平等對待、諮商同意等程序，也未依職權要求亞泥補正，原住民族只剩下接受決定及繼續開發的事實。

2.    法官認為亞泥提供原住民就業、水土保持及生活照顧等，只是開發者出自單方意願、提出的事後回饋，此種事後參與已無濟於事，這是讓維繫著原住民族和傳統文化的土地，流於私有化及不停止的開發行爲，違反《憲法》及《原住民族基本法》。

現在亞泥怎麼做？

這個訴訟的結果等於是回到當初亞泥申請礦權展限的原點狀態，經濟部將要求亞泥補足當地部落的諮商同意後，再重新申請審核。不過，因為現在處於申請展限期間，可以繼續挖礦。

五、其他國家怎麼做？

美國：部落法人

美國1971年通過《阿拉斯加原住民族土地權利法案》：

1.    阿拉斯加中有16萬平方公里土地，屬原住民族財產權。

2.    成立225個原住民族「部落法人」，以法人的方式管理土地。

3.    「諮商同意權」：沒有經過部落法人的同意，業者不能任意開採礦物。

4.    如果探勘處位在原住民族重要的歷史場域（目的、祭典場地等），禁止開發。

紐西蘭：文化環評與專屬礦權

紐西蘭依序通過三個重要法案，承認毛利人有主權與土地權。

1.    「諮商同意權」：法律承認毛利人對自然資源有守護的責任，所以要使用土地，就必須經過毛利人的諮詢與同意。

2.    原住民族的神聖、禁忌等具重大文化意義的地點，毛利人有權拒絕採礦。就算你挖到一半也必須中止。

3.    「文化環評」：除了原本的環評，也必須進行「以文化基礎之環境影響評估」，從文化角度去看環境或土地的變化會造成什麼影響。例如：開發造成動物減少，動物減少影響原住民的狩獵文化，那可能就不能允許採礦了。

4.    原住民族「專屬礦權」案例：根據紐西蘭的《國家礦業法》，原則上礦物屬於國有，但毛利人本來就有採礦的習慣，因此曾經有過經協商之後，某部分的礦權專屬於原住民族的例子。

六、待結語

公視史詩大劇《斯卡羅》中的一段台詞令我印象深刻，斯卡羅部落大股頭卓杞篤說「不能向漢人出草，樹和藤蔓相互需要，土地從來不拒絕任何種子，沒有漢人，我們拿不到鹽、鐵、槍。」兼顧經濟資源的開發與生態環境的平衡、肯認族群互利互惠、相互尊重的重要，原住民族始終比漢人在乎得更多。

從2016年最高行政法院撤銷台東縣政府准許業者復工美麗灣開發案的行政處分，到今年撤銷亞泥採礦展限的執照。法院的判決似乎走在民意與執政者的眼界之前，但整體社會對原住民族傳統領地、文化的尊重與維權觀念，仍有漫漫長路待行。

參考資料：法律白話文、報導者、關鍵評論網、最高行政法院

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