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    幕後/加速生產魚叉飛彈軍售台灣 美國會施壓與2024大選為主因

    2023-04-18 19:06 / 作者 郭宏章 / 資深記者
    美國國防部正式與波音公司簽約,生產400枚陸基型RGM-84 Harpoon Block II魚叉飛彈,將於2029年完成交貨。圖為澳洲海軍發射魚叉飛彈。取自ROYAL AUSTRALIAN NAVY網站
    由於中共再度大動作「環台」軍演,美國是否能夠及時交付對台軍售,協助台灣自我防衛,受到各方質疑,此時,《彭博新聞》傳出美國國防部於今年4月7日已經正式與美國波音公司簽約,生產400枚魚叉飛彈,預計在2029年3月完成生產。報導指出,這批魚叉飛彈是在美國政府2020年10月同意出售給台灣的。我國國防部今天也證實,的確是在美國對台軍售進行中的項目,希望如期完成。這項魚叉飛彈正式簽約生產消息,可以被視為美國調整對台軍售交付速度的正面的訊號,不排除是美國國會強勢監督拜登政府,加上美國2024年總統大選共和黨聲勢看漲,兩者加乘所產生的效果。

    美國售台400枚陸基型AGM-84魚叉反艦飛彈已由美國國防部與波音公司正式簽約,即將開始生產,圖為空射型AGM-84K SLAM-ER 型魚叉飛彈。照片波音公司提供(Boeing)

    本月5日,蔡英文總統出訪過境美國南加州,與美國聯邦眾議院議長麥卡錫(Kevin McCarthy)會面,麥卡錫會後表示會加強對台軍售,確保武器按時交付台灣。而美國共和黨籍眾議員蓋拉格(Mike Gallagher)當時也提出,會想辦法讓魚叉反艦飛彈提前運往台灣。美國眾議院外委會主席麥考爾(Michael McCaul)6日也率團訪台,呼籲加快軍售交付的腳步。美國國務院6日回應多位重量級國會議員的說法,表示正在積極審查,以確保盡快交付軍售項目。在此時傳出,美國國防部已經於4月7日與承包商波音公司簽約,展開這批售台魚叉飛彈的生產,這絕非巧合。

    美國對外軍售,從來都不是個「1+1=2」的簡單算術題,尤其對於一個沒有正式邦交、但卻又有高度戰略考量,以及經濟、歷史、文化等多重緊密關聯的「準盟邦」-台灣,情況比出售武器給盟邦更加複雜。目前美國對於軍售給台灣的武器,能否如期交付,至少有兩大因素,足以影響軍售交貨的時程,一方面是行政部門的執行決心。另一方面則是武器系統生產線能否及時提供產能,也就是武器系統生產的進度。

    首先,在行政部門執行對台軍售案的決心方面,儘管美國國會可以提案建議行政部門對台的軍售案,但美國行政部門,也就是美國總統才擁有最終決定權,執行的主責部門則在於國防部,也就是常聽到的「國防安全合作局」(DSCA);而考量到軍售案牽動外交與地緣政治因素,美國國務院仍有置喙之處。不過,行政部門決定與執行軍售案時,仍受到美國政府體制的影響,並不單純由行政部門「一元化」決策,尤其是美國執政黨若不能同時掌握行政部門與國會兩院多數的「一致政府」(完全執政)時,行政部門往往無力抵抗美國國會的強力要求。


    美國對台軍售,雖然權責上由行政部門決定,但國會影響力不容小覷,尤其是「分立政府」時,國會監督力道強勁,對軍售影響力高。圖為國軍花蓮基地F-16V配備美國AGM-84魚叉飛彈、反艦飛彈,以及AIM-120 和 AIM-9 空對空飛彈。美聯社

    依據美國憲法,美國政府行政、立法與司法三者權力分立,互相制衡。尤其是美國國會往往能對重大政策採取自主行為,而非僅顧及政黨利益,是不斷彰顯其憲法體制的特性。在此時,拜登第一任總統任期僅剩1年多,共和黨仍掌握聯邦眾議院多數席次,拜登所屬的民主黨也只能勉強控制參議院多數,使得美國政府體制此時呈現的是「分立政府」,也就是執政黨無法完全掌握行政與立法兩大體系,這使得拜登政府自然受到來自國會的強力監督。今年3月底,對台軍售延宕的議題「炎上」,美國國防部長奧斯汀前往美國眾議院聽證會,被國會議員質疑「滿頭包」,只好承認,因為疫情與供應鏈壓力導致美國政府外國軍售交付延宕,這其中也包括對台灣出售的武器項目。但奧斯汀也表示,國防部已成立「老虎小組」(Tiger Team),加快逐案審查台灣所需求的武器項目。

    另外一項重要因素,是武器系統生產線能否及時提供產能。由於先進武器,生產製造過程較為嚴謹,需要配合的次系統(零配件)生產商供應鏈門檻也高,加上整體武器系統成本也相當高,因此承包商生產線的安排,並非呼之即來,生產料件也可能出現「斷鏈」。因此,產線的生產計畫安排至關重要。一般而言,武器系統除非來自於美軍現有庫存,突發性產生的需求,都很難在一兩年內取得,很可能也會抽走剛出廠的武器。先前美國援助烏克蘭的武器數量,開戰後不久時,戰情危急,美國總統拜登拍板,優先撥發部分武器給烏克蘭,的確會排擠到美國承諾要出售或是贈與給盟邦或是準盟邦(台灣)的清單。

    從另一項美國出售AGM-88反輻射飛彈給台灣的提早交貨的案例中,則可以看出,若是美國國內府會運作得宜,加上美國軍方庫存武器恰好有台灣軍方需要的型號與數量,改良生產線也提早完成,也反而可能會提早交貨。也剛好解了台灣空軍壓制中共海空軍的燃眉之急。

    美國售台AGM-88反輻射飛彈,因美軍性能提升,台灣提早於2022年下半年就取得該批AGM-88F型,與美軍現役同級,是個美國對台軍售特殊案例。圖為美國空軍戰機掛載AGM-88 HARM反輻射飛彈(右),美國國防部檔案。

    在美國總統川普任內,於2017年6月29日宣布出售50枚可以對付解放軍防空雷達的AGM-88反輻射飛彈,2019年正式簽約,2022年下半年才交付給台灣。儘管後續拜登政府於2023年3月1日也宣佈另一批100枚改良型的AGM-88 HARM反輻射飛彈給台灣,國防部戰規司長李世強去年12月在立法院備詢時曾向立委證實,原定2023年向我國空軍交付的AGM-88反輻射飛彈在2022年下半年已經交貨。

    不過,這種美國對台軍售武器提早交貨情況,並非常態,根據軍事專家梅復興先前曾撰文指出,這一批售台AGM-88B型反輻射飛彈,原本宣布出售時的型號版本比較舊,但真正交付給台灣的是性能提升版AGM-88B型F型,從美國空軍庫存中的數量撥交給廠商,經過「控制段改裝」(HCSM)翻修性能提升後再出售給台灣等國家。而梅復興也認為,此批改良版AGM-88B型反輻射飛彈,經過HCSM提升後,根據美軍規範,該彈的正式型號應改稱「AGM-88F」,性能與美軍現役AGM-88E型的性能差異不大,進入台灣空軍的戰鬥序列後,能夠有效壓制中共解放軍的雷達與防空射控系統等,為我深入敵後的反制作戰開路,也可用於打擊中共艦載雷達,破壞水面艦艇之防空作戰能力。


    整體而言,依據《台灣關係法》,美國必須提供防衛性武器給台灣,這是自1979年美國與我國斷交以來,美國國會跨黨派支持台灣的產物。而回顧這段歷史,40多年來,美國國會朝野挺台力量從未間斷。近年來從川普任內正式對中貿易戰與科技戰,推動印太戰略,更是確立挺台成為朝野高度共識。2022年俄烏戰爭爆發後,為了避免重蹈輕忽俄羅斯侵略烏克蘭野心的覆轍,各方要求美國政府出售先進武器以全力支持台灣自我防衛,幾乎已經是美國全體參眾議員的共識,甚至是美國民意的多數共識,這使得拜登的行政部門,受到強大的壓力。

    再加上距離2024年總統大選兩大黨初選的腳步接近,號稱「最挺台」的美國前總統川普,在被捕獲釋後募款金額暴增,強勢挺進共和黨初選,但共和黨籍的聯邦眾議院議長麥卡錫也不示弱,順勢改在美國本土會見台灣總統蔡英文,打出台美外交的一手好牌。眼見共和黨聲勢如虹,原本想與習近平展開對話的拜登,精心安排卻被中共「間諜氣球」爆破,民間反中浪潮更加劇,衝擊拜登的支持度。綜合這些因素,都使得拜登不能不加速對台軍售的動作,展現護台決心,要求國防部與國務院落實各個執行的節點,包括加速國防部與承包商的簽約,至少能「如期交付」售台武器,以杜國會朝野議員悠悠之口。因為這不僅是給台灣爭取準備好自我防衛、抵禦中共解放軍侵略的時間,也是給拜登自己累積更好看的執政成績單,連任之路才能夠更平順。
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