顧爾德專欄：2758透露台灣參與國際的明燈？

“2758”這四個數字最近在台灣很紅，這不是樂透明牌，而是有關台灣命運的符碼。

先是7月間「對中政策跨國議會聯盟」（IPAC）在台北開會通過決議，主張1971年聯合國大會第2758號決議沒有提及台灣、沒有處理台灣政治地位，也未主張中國對台主權。接著澳洲參議院8月21日以該決議為範本通過動議，稱2758號決議並不涉及台灣。緊接著8月24日受邀來台參加「凱達格蘭論壇」的美國前駐聯合國大使海利（Nikki Haley）對媒體表示，她支持台灣加入聯合國，美國應和台灣共同要求聯合國召開聽證會來檢視中國對2758號決議的誤用。到了9月12日荷蘭國會決議，拒絕中國扭曲2758號決議，並要求荷蘭政府在歐盟（EU）尋求各國支持這個立場。

這些動作都是針對9月10日在紐約召開兩周的今年聯合國大會，而台灣聯合國協進會（TAIUNA）也於13日在聯合國總部外集會，呼籲重新審視2758號決議，並要求聯合國秘書處與美國國會召開有關台灣國際地位的聽證會。

決議文背景：尼克森政府向中國靠攏　掀起國際跟風

2758號決議文是1971年10月25日聯合國大會通過的，也就是當年是國府口中的「排我納匪案」，此案前因後果為何？53年後重新審視這個決議的意義何在？

1968年是美國大選年，當時最重要的政策議題是越戰，美國陷入越戰泥淖引發強大民怨，民主黨時任總統詹森（Lyndon Johnson）也因處理越戰問題失人心而決定不競選連任。當時美國與南北越在巴黎進行談判，而共和黨總統侯選人尼克森（Richard Nixon）一方面透過陳香梅遊說南越總統阮文紹，宣稱尼克森當選後會給南越更優渥的停戰條件，聳恿他不要參加巴黎和談。另一方面和其外交策士季辛吉（Henry Kissinger）謀求藉中國對北越的影響力來結束越戰。1967年大選前一年尼克森就在《外交事務》（Foreign Affairs）為文指出，不能把中國排除在國際社會之外。

尼克森當選後立即在經濟、文化、觀光方面放寬與中國交流，並降低與台灣軍事合作，同時尋求與北京直接對話。1968年美方對眾議院已通過的對台F4C戰機軍售案喊停，也拒絕台灣求購潛艦。1969年11月美國突然通知台灣，第七艦隊停止巡弋台灣海峽；中華民國總統蔣介石致函尼克森，要求不要停止巡弋和軍售，美方拖延不回覆，在台灣官員多次催請下，尼克森才在130天後回信稱，美國試圖透過與中國談判降低發生衝突的可能，否則有負美國人民期待。

不只尼克森政府，國會的民主、共和兩黨議員也主張和中國交往。紐約州共和黨參議員賈維茲（Jacob Javits）1971年2月提出《中國問題解決方案》（A Resolution on China Policy）獲得兩黨重量級議員連署支持，包括民主黨的甘迺迪（Edward Kennedy）、孟岱爾（Walter Fritz Mondale）等人。這個方案就是建議美國在秋天聯合國大會時對中國代表問題應持的立場，不應阻擋中國入聯；同時提議，台灣人民「在適當時機於國際監督下舉行公民投票，決定他們希望台灣在國際社會中的永久地位」。

而在國際上，愈來愈多國家以「會籍普遍化原則」支持中國加入聯合國。原本對應中國代表權爭議，美國為首的台灣盟友從1951年起以「緩議」（moratorium）方式拖延，到了1960年代則以「重要問題」（Important Question Resolution）方式阻擋，也就是有關會籍代表權問題，要經過2/3絕對多數決才能通過，藉此又阻擋了中華人民共和國入會10年。但是尼克森當選後，積極和中國改善關係，其他國家看到此風向也學樣，1970年聯合國大會愈多國家投票支持中國加入聯合國，結果51票贊成、49票反對、25票棄權，雖未達三分之二門檻，卻是首度贊成多於反對。

擋中國入會首見情勢翻轉　友台派改提「雙重代表權」

據當時外交部北美司長錢復回憶，多年來在聯合國中國會籍問題投票平安過關後，美國駐華大使馬康衛（Walter P. McConaughy, Jr.）都會在官邸舉辦小酒會慶祝，1970年卻沒辦；之後馬康衛到外交部向台灣官員說，他對投票結果感到「失望、悲痛、煩惱、憤怒」。美方估算若再以「重要問題」來保衛中華民國會籍將不會再過關，因此想改以「兩國中國」方式處理，主張在1971年大會提議，把中華民國會籍問題從「重要問題」改成「變相重要問題」（Important Question Variation），也就是中華人民共和國入會可以相對多數決通過，但要取消中華民國會籍必須3分之2多數決才能通過。讓中華民國與中華人民共和國並存於聯合國。

蔣介石本來拒絕美方的「雙重代表權」提議，但後來見情勢無法挽回也就順從了，只求美方提案不要涉及安理會席位問題。

其實白宮已打算把安理會席位給中華人民共和國。當時忙於安排訪問中國的尼克森和季辛吉，根本不想理睬還在擺譜的蔣介石。據歷史學者陳翠蓮引用美國外交解密檔案FRUS，1971年5月底尼克森、季辛吉和國務卿羅吉斯（William Rogers）開會討論中國代表權問題，待羅吉斯離開後，尼克森透露出他對聯合國中國會籍的真正意圖：表面上堅持原則，等著被否決，好把蔣介石政府趕出去；季辛吉盤算的則是「盡可能推延，拖到最後提出兩個中國立場，然後失敗收場，這樣我們已是仁至義盡。」羅吉斯與國院系統則被尼克森、季辛吉排除在與中國秘密交涉過程。

美方賞我一記大悶棍　表決前已知對台不利　

情勢比人強，蔣介石最後還是同意美國對雙重代表權的安排。但7月間季辛吉再度訪中，9月中聯合國大會召開前，尼克森宣布美國將投票贊成中國入會，而且會安排給予安理會席次──雖然他也表示會謀求阻止。 美方給了一記更大悶棍──在聯合國大會舉行之際，季辛吉跑到北京安排尼克森訪華事宜。根據當時台灣聯合代表團成員錢復回憶，當時他去和美國團、日本團核對各自估算「變相重要問題」（即保障中華民國會籍）票數，美方樂觀估計58:57，15票棄權過關，日本估57:60，7票棄權沒過；錢復等人則估58:60, 12票棄權沒過。基本上要維持2/3門檻前景是悲觀的。

在表決作戰安排上，美國這邊安排澳洲、日本等22個成員國向聯合國提交了「變相重要問題」草案，美、日等19國提則交了「複合雙重代表權」（Dual Representation Complex，亦即與中華人民共和國取得安理會席位的並存組合方案）提案；中國盟友方面則由阿爾巴尼亞等國提案，要恢復中華人民共和國在聯合國的權利，也就是後來表決通過的2758號決議案。另外，台灣友邦沙烏地阿拉伯則對阿爾巴尼亞的納中案和美方的雙重代表權案提出修正案。

最後表決時，先是沙國提案被否決，接著「變相重要問題」也被否決，這代表中華民國要留在聯合國沒希望了。在表決阿爾巴尼亞案前，中華民國代表就先要求程序發言，宣布自行退出聯合國。接著阿爾巴尼亞案表決通過，成為2758號決議，其內容是：

「恢復中華人民共和國的一切權利，承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。」

沒提台灣帶來空間　但「中華民國」仍難留在聯合國

狡滑的季辛吉事後接見外交部長周書楷、駐美大使沈劍虹和錢復時，先把責任推給美國駐聯合國大使老布希（George H. W. Bush），用三字經罵他，說他沒想辦法把表決推延到他訪問北京回來後，接著向他們3人保證「美國絕不會背棄貴國」。據錢復回憶，周、沈兩人都覺得季辛吉態度誠懇，比羅吉斯好多了。這些中華民國外交官被老狐狸季辛吉耍得一楞一楞。

2758號決議文今天之所以會被台灣以及美國重視，是因為此提案是要處理聯合國中國代表的問題，決議文中既沒有提到中華民國，也沒有提到台灣，只談恢復中華人民共和國的權利，和驅逐「蔣介石的代表」。

今年（2024）1月諾魯與中華民國斷交時，就以2758號決議及「一中原則」為由。當時美國在台協會（AIT）主席羅森伯格（Laura Rosenberger）稱，2758號決議未決定台灣地位、未排除任何國家與台灣建立外交關係，也未排除台灣有意義參與聯合國體系。5月間，美國國務院亞太副助卿藍墨客（Mark Lambert）在座談會上稱2758號決議處理聯合國的中國席位問題，決議和「一中原則」無關。而8月海利談到支持台灣參加聯合國並稱2758號決議被扭曲後，中央社訪問了美國國務院發言人，發言人以背景說明方式稱：2758號決議不認可、不等於，也未反映對一中原則的共識。此外，此決議並未排除台灣有意義地參與聯合國體系及其他多邊論壇。

很明顯地，美國官方在為2758「除魅」，為台灣參與聯合國體系鋪路去障。但也別忘了，1971年2758號決議中的「蔣介石的代表」其實就是「中華民國的代表」，而且「變相重要問題」也被否決，「複合雙重代表權」也未表決。因此，要用「中華民國」留在聯合國可能性不大。

障礙重重！改名牽動更大　中國操弄能力也遠勝當年

這也是最近在倡議2758決議重要性的歷史學者周婉窈強調「台灣」不等於「中華民國」：「2758決議完全沒提到台灣二字，因為台灣不是事主，是事主ROC寄居（佔領統治）的地方，性質不同。簡單來說，TW≠ROC，一個是地理名稱，一個是佔領它＋金馬的中國政權，至於蔣介石政權被驅逐出聯合國，它和台灣的關係，不是聯合國要解決的問題。」

這種論調就是要回到1952年《舊金山和約》，當時美國強調要把台灣與澎湖主權和國府政權分開，也就是「台灣地位未定」狀況。但「台灣地位未定論」至今是否仍適用，法理上是存在爭議的。至於「中華民國」國號是否要改成「台灣」來爭取加入國際組織？這牽動的問題更多。美國雖然在為2758除魅，但並沒有肯定地支持台灣以「台灣」之名加入國際組織。此外，當年聯合國「重要問題」與「變相重要問題」表決，美國也擋不住盟友跑票；而今日中國在國際上的操弄能力與資源十百倍於當年，台灣要動員國際支持是大挑戰。

重新檢視2758號決議確能釐清台灣參與國際的可能道路，但這些路途上依然障礙重重，得很小心跨越。

*作者為資深新聞工作者、專欄作家