投書/蔡榮祥：僵局國會成形！賴清德的國會與內閣布局有哪些選擇？

2024年1月13日台灣總統和國會大選結果揭曉，民進黨籍賴清德總統候選人和蕭美琴副總統候選人贏得總統大選，但立法院形成僵局國會（hung parliament）的結果。所謂的僵局國會是指國會無任何一個政黨單獨過半。

立院權力結構將有3種運作模式

立法院總數113席的席次中，國民黨獲得52席，成為國會第一大黨、民進黨獲得51席是國會第二大黨、台灣民眾黨獲得8席是國會第三大黨、無黨籍立法有2席。新當選的賴清德總統在5月20號宣誓就職之後，有關國會權力結構和內閣的組成模式，將有別於蔡英文總統同時控制總統和國會的一致政府模式。國會新一屆（第11屆）立委將於2 月1日宣布就職，並同時改選立法院院長和副院長。立法院的權力結構可能會出現幾種不同的運作模式。

第一、民進黨和民眾黨結盟合作，立法院院長和副院長分別由民進黨籍的立法委員和民眾黨籍的立法委員擔任（另一種模式是民眾黨立委擔任院長、民進黨立委擔任副院長）。換言之，民進黨與民眾黨結盟取得國會多數，支持賴清德總統所提名的行政院長和內閣。

第二、國民黨和民眾黨合作取得國會多數，對於民進黨所提名的行政院長和內閣形成強力的制衡和反對力量。

第三、國民黨和民進黨合作，由國民黨籍立委擔任立法院院長，民進黨籍立法委員擔任立法院副院長。這種情形在邏輯上可能，但實際上因為兩大政黨涇渭分明、競爭激烈的情況下，較不可能會出現這種模式。

民眾黨提出4大改革主張　想合作就要接受

對於贏得行政權的民進黨而言，第一種是最佳模式，第二種是最差模式，第三種模式是次佳模式。第三大黨民眾黨在國會的權力結構中，將會扮演關鍵少數的角色，也將決定立法院院長是由國民黨籍或民進黨籍人士出任。



台灣民眾黨於選後立即提出修法建立國會聽證調查、強化人事同意權審查、立委利益迴避規範和定期公布立法院院長相關經費使用等四大國會改革主張，要求藍綠有志問鼎立法院長的人選來回應這些主張，再談立法院院長選舉。換言之，國民黨或民進黨想要爭取台灣民眾黨8席立委的支持，必須接受其國會改革的四大方案。

在新一屆立法委員集會之前，國民黨或民進黨將會使出渾身解數拉攏民眾黨，最後的結果取決於民眾黨選擇與執政黨或最大反對黨合作，或是不加入任何一方且提出自己的院長人選（根據立法院院長的選舉辦法，這樣很可能會讓國民黨拿下立法院院長寶座）。

任命閣揆不需國會同意　籌組政府有4種類型

在政府組成部分，民進黨賴清德總統可以選擇籌組四種類型的政府。第一種是少數政府，提名民進黨籍的成員擔任行政院長和內閣閣員。

台灣的憲政體制是屬於半總統制。根據《憲法增修條文》第3條第1項，行政院長由總統任命之。總統任命行政院長不需要經由國會同意（九七修憲時取消國會同意權的設計）。少數政府在台灣的憲政運作並不是第一次出現，2000年民進黨籍陳水扁總統8年任期的政府組成都是少數政府（首次內閣是由國民黨籍的唐飛擔任行政院長）。

根據Bonnie Field and Shane Martin（2022）有關少數政府的國際比較研究，少數政府在議會制國家和半總統制國家的政府組成類型中約佔三分之一。老牌的議會制國家英國，從2017年到2019年由首相梅伊（Theresa May）組成少數政府。2022年5月到2024年1月，半總統制國家法國是由女總理柏恩（Élisabeth Borne）領導的少數政府來執政。

少數政府因為沒有掌握國會多數，需要尋求國會中的其他政黨的合作才能通過立法，因此如果賴清德總統選擇組成少數政府，執政黨的縱橫捭闔將會成為少數政府掌握國會立法的重要關鍵。

與民眾黨合組內閣　須讓出6個部長或政委

第二種是聯盟多數政府，賴清德總統可以選擇與台灣民眾黨籌組聯合內閣，按照政黨席次的比例分配內閣職位給台灣民眾黨，以交換其在國會的立法支持。總統制國家或半總統制國家籌組聯合內閣通常會根據政黨的國會席次來分配內閣職位。以目前台灣43個內閣職位來計算，民眾黨約略可以分得6個部長或政務委員職位（民進黨52席、民眾黨8席，民眾黨的席次佔總數60席的13%）。

第三、共治政府。民進黨賴清德總統提名國會聯合多數所支持的人選擔任行政院長，形成綠藍白共治。國民黨在立法院因為沒有掌握過半數，所以必須與民眾黨聯合起來才能組成內閣。共治政府模式也常出現在半總統制國家的憲政運作之中，但是共治政府很容易發生總統和總理的雙元行政衝突。

賴清德想推改革　內閣和國會是艱鉅挑戰

第四、國會式政府。民進黨選擇與國民黨合作，由國民黨籍人士擔任行政院長，民進黨籍成員根據國會席次比例，擔任接近一半的內閣成員。這種國會式政府模式出現的機率會是最低，主要的原因是對於擁有直選的民主正當性和排他性的總理提名權的總統，不太可能願意交出組閣權給反對黨。

這次台灣總統和國會大選的結果是沒有一個政黨可以單獨掌握政治權力或結構。因為國會沒有一個政黨過半，政府組成的類型會變得非常的複雜和多元，同時也會影響國會立法通過與否的結果。新的內閣組成和國會權力結構將會是新任總統推動改革的重中之重和艱鉅的挑戰。

*作者為國立中正大學政治系教授