【群山的挑戰2之2】商業團怎麼管？推廣教育要教誰？多頭馬車下登山政策難扎根

在社群媒體推波助瀾下，登山門檻看似降低，其中的隱憂卻不少，然而在登山管理橫跨眾多部會下，不但商業登山的界定困難，相關法規推動也呈現牛步，同時在長遠的教育端上，則缺乏更細緻、明確的推動政策，身為群山之島的台灣，在山域政策要能長治久安，不管制度上的界定，或教育的紮根上都不可輕忽。

根據如今的社群演算法，當各位讀者關掉這篇文章後，可能開始會在網路上被推播登山活動廣告，嘉明湖、志佳陽山、玉山⋯⋯每條路線都有一個公定價碼；打開臉書社團，也可能被推薦看到各式登山、戶外社團，有的標榜假日隨揪，有的標榜新手友善，也有的標榜共乘省錢，彷彿指尖輕觸幾下，就能夠站上山巔。

但是，不管付費尋求專業協助，或與親友相揪走上山去，親近山林有許多方式，但同時也存在風險；近期，隨著新聞媒體上的山岳意外事故增加，內政部也將啟動跨部會協調，針對違規裁罰等規範進行討論，但在實務上除了加強法規、呼籲山友注意安全外，在整體的制度與教育部分，還有更多需要補齊之處。

尤其在制度面上，登山活動多年來的管轄狀況可謂是相當模糊。

場地、管轄、救援分屬不同單位　登山活動業務誰負責？

登山活動到底歸誰管？在場域上，生態保護區、自然保留區與禁制區分別由內政部國家公園署、經濟部林保署、內政部警政署3個單位負責管轄，此外部分縣市也設有自治條例，而在教育與專業證照部分，教育部下有山林教育業務，體育署則主管山域嚮導證照考試與核發。

山域嚮導的資格認定，由體育署負責。體育署提供

登山行為部分，行政院過去曾指定觀光署為「戶外休閒活動」消費者保護業務之召集機關，並由體育署擬定「山域活動定型化契約應記載及不得記載事項」草案，欲規範商業登山相關契約，而在搜救部分，大多搜救業務則由內政部消防署負責，若涉及直升機搜救、載運，則由空勤總隊負責。

簡而言之，往山裡走去後，各項業務都分攤在不同的機關手上，這也是目前談論制定登山安全規範時，專家學者頭痛之處。

出事的是商業還是自組團？專家揭灰色地帶難認定

缺乏主管機關下顯而易見的問題，就是無法界定商業活動。以筆名「城市山人」活躍於網路的登山專家董威言直言，歷來的登山意外，其實許多都說不清到底是自組團還是商業團，關鍵就在於目前商業的界定存在灰色漏洞。

目前，交通部觀光署為「戶外休閒活動」消費者保護業務召集機關，也為此，目前市面上的商業登山組織，多成立乙種旅行社承攬業務，然而其中卻有疏漏，根據觀光署函釋，為登山活動所需而為參加山友安排交通接駁、山林中餐飲、寢宿等附隨服務，非旅行業專屬業務，故無須登記為旅行業，這也產生了灰色地帶。



董威言指出，除了市面上已經有登記立案的旅行社外，更多是這些透過網路社群、Line社團自行攬客，以代訂服務為名，遊走在灰色地帶的業者，而在適宜登山的季節有限、壓縮人力成本下，這些業者往往為了追逐獲利，而罔顧品質，也未審核參加者的能力、身體狀況，「也就是給新手不應該的勇氣」，而許多自組團其實也涉及商業團性質。

出去玩戶外分享協會理事長陳育平也有類似觀察，他指出，通常自組隊伍都會控制在一定的人數，而許多意外新聞，常常是一次20、30人，甚至更多人求救，這就很有可能是遊走在灰色地帶的業者，「最終的解決方式，就是要有主管機關進行納管。」

盈利、分攤費用難計算？學者籲：透過稅籍資料認定

對此，董威言直呼，應該比照美國政府對國有地上商業活動的定義，任何牽扯到利益交換的活動，「哪怕你只是給我一隻雞腿」，都應該視為商業行為，需要跟場域主管機關之間有契約關係，才可以在他們的園區內執業。

台灣山盟公益協會副理事長何中達，本身也是中央大學財務金融系教授，他認為對商業行為的認定，當然有時牽涉到分攤車馬費等情況會稍微複雜，但只要明確定義是有透過登山活動營利即可，而這部分可以藉由稅務機關資料來清楚區分。



2022年時，體育署在行政院交辦下，公告了「山域活動定型化契約應記載及不得記載事項」草案，可說是目前相對之下最具體的登山商業團管理法規，不過這部草案一者仍未明確定義商業活動，再者如今3年過去仍沒有新一步進度，甚至2024年底仍再度舉辦公聽會。

體育署表示，此草案於2022年預告後，各界反映意見踴躍，加上有眾多立委及民眾提供建言，體育署依據蒐整意見後擬具第二版草案，並於2024年辦理台北、高雄2場次公聽會，之後將再邀集消保處、消保專家、團體等召開會議逐條審視，因調修幅度大且涉及多方權益事項，後續將再次預告，並辦理提送消保處討論之作業。

救援案件高齡化　登山界籲：教育、研究應更精緻化

法規與體制的健全以外，把安全概念落實到每一位山友心中，也是未來更需要扎根之處。

董威言認為，政府部門對山野教育的補助應該要逐步擴大，台灣是多山的環境，許多人可能一輩子完全沒碰過山，但突然覺得要完成人生夢想而去爬玉山，「所以你要就盡量在民眾心中埋下種子，讓大家知道從事這個活動是有風險的」，當然先前許多學校已經有在推動，但這無法短期看到成效，需要好幾年，在範圍上也需要更擴大。

觀察近年山域意外統計資料也可發現，受救援族群以50-59歲最多，2023年就有177人，其次為60-69歲者，達159人，董威言指出，這跟登山活動特性有關，尤其長天數的行程，多半以未出社會的學生、已經邁入退休的長者較有機會進行，而他觀察其中一種山域意外，就是長者在山上遇到心肌梗塞或其他病症。



對此，他認為，相關宣導、教育活動可以更針對這些族群推動，此外台灣應該投入更多資源，研究高齡化對戶外活動的影響，這方面更早遭遇高齡化的日本已經有許多調查，但台灣較少看到，有具體數字的話，才能夠作為推動政策的基礎。


陳育平舉辦登山安全、推廣活動已有多年經驗，他則指出，目前公、私部門的講座、宣導其實不少，但觀察下來，中高年齡者參與情況並不踴躍，他認為可以思考在地教育，比如在登山口或山屋安排人力，當場告訴登山客需要注意的事項，當然這對人力會是負擔，但目前如嘉明湖山屋是林保署委外給民間經營，因此有人力可以在山屋教民眾如看離線地圖等知識，就是一種可以參考的模式。



然而他也談到，雖然公部門有許多推廣教育、講座，但缺乏系統性規劃，登山界期盼，未來能夠確立主管機關，比如教育部或未來成立運動部後，是否可以統籌登山教育，並有系統性地規劃、推動，才能讓培養國人正確且安全的登山知識，避免憾事一再發生。